وزارتخانه جدید در راه است؟

خلیج فارس:دو اداره‌ کل مهم در مجلس شورای‌اسلامی به نمایندگان توصیه کرده‌اند تشخیص لزوم تفکیک وزارت راه و شهرسازی را به دولت بسپارند. ادارات کل «تدوین قوانین» و «اسناد و تنقیح قوانین» مجلس ذیل نظر کارشناسی خود درباره طرح تفکیک وزارت راه و شهرسازی که به‌تازگی قید یک فوریت آن به تصویب رسیده‌است، این‌طور اعلام کرده‌اند که با توجه به نیاز چنین طرحی به مطالعات کارشناسی، بهتر است دولت در این ارتباط لایحه ارائه کند. این ادارات کل همچنین به موضوع استناد به قانون منسوخ در مقدمه طرح نوشته‌شده توسط نمایندگان حامی طرح تفکیک وزارت راه و شهرسازی، اشکال گرفته‌اند.

به گزارش «خلیج فارس» به نقل از دنیای اقتصاد، گذشته از این اشکالات شکلی و ماهوی، بررسی‌ها از گزارش توجیهی ضمیمه طرح تفکیک وزارت راه و شهرسازی حاکی است؛ این گزارش حاوی پیشنهاد مهمی است که در تدوین متن اصلی طرح نادیده گرفته شده‌است. گزارش مذکور پیشنهاد تشکیل وزارتخانه بهتر از مسکن را ارائه داده که با ساختار قدیمی وزارت «مسکن و شهرسازی» هم در عنوان و هم در ساختار و شرح ماموریت‌ها متفاوت است.

یک فوریت طرح تفکیک وزارت راه و شهرسازی به دو وزارتخانه «راه و ترابری» و «مسکن و شهرسازی» ۱۸ دی ماه تصویب و برای بررسی بیشتر به کمیسیون عمران مجلس ارجاع شد، اگرچه جمع آوری امضا برای این طرح از تابستان امسال آغاز شده بود، اما در نهایت نسخه‌ای که در میانه پاییز به هیات‌رئیسه مجلس تسلیم شد، فقط ۷۲‌امضا دارد.

با این وصف گمانه زنی از اقبال یا روی‌گرداندن سایر نمایندگان مجلس نسبت به طرح مذکور فعلا غیرممکن است؛ کمااینکه برخی از نمایندگان موافق فوریت این طرح، ضرورت تعیین‌تکلیف زودهنگام برای ساختار وزارت راه و شهرسازی و جلوگیری از اخلال در انجام ماموریت‌های این دستگاه را انگیزه خود برای رای به قید فوریت آن عنوان کرده‌اند، نه الزاما موافقت با این اصلاح ساختار.

از طرفی برخی از نمایندگان مجلس مثل علی کشوری، سخنگوی کمیسیون اصل‌۹۰ که به‌عنوان مخالف تفکیک وزارت راه و شهرسازی در صحن علنی سخن گفت، با اصل‌آن مخالفتی ندارند، اما فوریتی برای آن قائل نیستند و این تغییر ساختار را نیاز اورژانسی‌سیاستگذاری در حوزه‌های ماموریتی این وزارتخانه تشخیص نداده‌اند.

اما به هر حال بررسی محتوای این طرح در کمیسیون عمران مجلس آغاز شده و در صورت تصویب ماده‌واحده آن، با تفکیک اهداف، ماموریت‌ها و وظایف مربوط به مسکن و شهرسازی از «وزارت راه و شهرسازی»، وزارتخانه جدیدی به‌نام «مسکن و شهرسازی» تشکیل خواهدشد و وزارتخانه موجود نیز به «راه و ترابری» تغییر نام می‌دهد.

بررسی‌ها از محتوای این طرح نشان می‌دهد، دلایل توجیهی قید شده در مقدمه آن فاقد وزن کافی برای اقناع و ایجاد اجماع میان صاحب‌نظران حوزه‌های حمل‌ونقل، لجستیک و مسکن بوده و به کلی گویی اکتفا کرده‌است. توجیه تفکیک وزارت راه و شهرسازی و بازگشت به ساختار بیش از یک دهه‌قبل با دو وزارتخانه «راه و ترابری» و «مسکن» حول چهار محور اهمیت اقتصادی حمل‌ونقل، ارتباط حمل‌ونقل با رشد اقتصادی، عدم‌تطابق ساختار فعلی وزارتخانه با نیاز روز و فقدان برنامه ریزی جامع در بخش مسکن مطرح شده‌است.

در متن کوتاهی که به‌عنوان مقدمه دلایل توجیهی این طرح ضمیمه‌شده، آمده است: «حمل‌ونقل یکی از پایه‌های اصلی توسعه پایدار و متوازن در جوامع بشری محسوب شده و شبکه‌های حمل‌ونقل با مولفه‌های مهمی همچون اقتصاد، امنیت و عدالت اجتماعی ارتباط تنگاتنگی دارد. در فرآیند توسعه اقتصادی و اجتماعی کشورها، همبستگی مستقیم میان گسترش حمل‌ونقل و دستیابی به نرخ رشد اقتصادی وجود دارد و فعالیت‌های حمل‌ونقل از جمله فعالیت‌های اساسی و زیربنایی برای رشد و تحول اقتصادی محسوب می‌شوند، از این‌رو توجه به حوزه حمل‌ونقل در اسناد بالادستی کشور جایگاه و اهمیت مهمی دارد، لیکن ادغام وزارت راه و ترابری و وزارت مسکن و شهرسازی سابق و تشکیل وازرتخانه فعلی راه و شهرسازی با مقتضیات روز و اقتصاد ملی مطابقت ندارد و این موضوع بر فعالیت و عملکرد بخش حمل‌ونقل تاثیر منفی گذاشته‌است.

از سوی دیگر ناکارآمدی تامین مسکن و عدم‌مطلوبیت کیفی آن، صرف‌نظر از مساله مربوط به اقتصاد کلان، بیشتر ناشی از نبود برنامه ریزی جامع مسکن است و نیز پاسخ بهینه به تقاضای مسکن که علاوه‌بر ایجاد هماهنگی بین اجزای اصلی این بخش (منابع مالی، تامین زمین و مصالح ساختمانی)، نیازمند سازگاری با سیاست‌های شهرسازی و آمایش سرزمین است، از این‌رو مطلوب است تمام بخش‌ها، نیرو‌ها و عوامل تاثیرگذار در روند توسعه سکونتگاه‌ها و استقرار کانون‌های فعالیت، در یک مجموعه قرار بگیرد.»
استناد به قانون منسوخ

اما مهم‌تر از آنچه ذکر شد، نظر دو اداره‌کل مهم مجلس درباره طرح تفکیک وزارت راه و شهرسازی است. اداره‌کل تدوین قوانین مجلس به طرح تفکیک وزارت راه و شهرسازی دو اشکال گرفته است؛ که یکی استناد به قانون فاقد اعتبار برنامه ششم توسعه و دیگری فقدان ادله توجیهی درباره قید فوریت آن است. در واقع طرح تفکیک وزارت راه و شهرسازی از اساس بر پایه یک قانون فاقد اعتبار نوشته شده‌است؛ چراکه با تصویب برنامه هفتم توسعه، عملا قانون برنامه ششم از اعتبار ساقط شده و قابلیت استناد ندارد.

افزون بر دو اشکال مذکور، نظر صریح اداره‌کل تدوین قوانین مجلس این است که این قبیل پیشنهادها، چون نیاز به کار کارشناسی و مطالعات گسترده دارد، بهتر است در قالب لایحه از سوی دولت تقدیم مجلس شود. اداره‌کل اسناد و تنقیح قوانین نیز همسو با اداره‌کل تدوین قوانین مجلس، به موضوع استناد به قانون منسوخ برنامه ششم اشاره‌کرده و پیشنهاد ضرورت ارائه لایحه در این‌خصوص به‌جای طرح را نیز مطرح کرده‌است.

جدای از اصل‌استناد به قانون منسوخ، مساله ابهام برانگیز این است که بند‌الف ماده‌۲۸ قانون برنامه ششم توسعه اتفاقا به‌دنبال کاهش حجم و اندازه دستگاه‌های اجرایی بوده و به مواردی مثل حذف واحد‌های غیرضرور، کاهش سطوح مدیریت، کاهش پست‌های سازمانی، انحلال و ادغام سازمان‌ها و موسسات و نیز واگذاری برخی وظایف دستگاه‌های اجرایی به شهرداری‌ها و دهیاری‌ها اشاره کرده‌است. در واقع این بند‌قانونی نه‌تنها هیچ اشاره‌ای به «تفکیک» یا تشکیل وزارتخانه جدید نکرده، بلکه متمرکز بر کوچک سازی، انحلال و ادغام با هدف «صرفه‌جویی در هزینه‌های عمومی کشور» بوده و حتی با فرض اینکه این قانون هنوز قابلیت استناد داشت، باز همچنین ارجاعی منطقی نبوده است.
هزینه-فرصت خانه به‌دوشی سیاستگذار

اگرچه در متن طرح مذکور تاکید شده که همه نیروی انسانی، امکانات و تجهیزات مورد‌نیاز وزارتخانه‌های جدید از نیروی انسانی، امکانات و تجهیزات وزارتخانه فعلی و سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه آن تامین خواهدشد، اما تجربه قبلی از ادغام دو وزارتخانه با همین عناوین برای تشکیل وزارت راه و شهرسازی در اوایل دهه‌۹۰ حکایت از آن دارد که تضمین این اصل‌در فرآیند تغییر ساختار تقریبا غیرممکن است.

در یکی از دو تبصره طرح مذکور تاکید شده که هرگونه افزایش نیروی انسانی، امکانات و بار مالی برای وزارتخانه‌های موضوع این ماده‌واحده در طول اجرای برنامه هفتم توسعه ممنوع است، اما آیا این تبصره‌قابلیت اجرا دارد؟ تصور مدافعان طرح این است که احتمالا تنها هزینه تفکیک وزارت راه و شهرسازی، اسباب کشی امکانات و تجهیزات از ساختمانی به ساختمان دیگر است. حتی اگر چنین نگاه ساده انگارانه‌ای درست باشد، همین موضوع نیز علاوه‌بر اینکه‌میلیاردها‌تومان هزینه به دولت تحمیل می‌کند، هزینه فرصت قابل‌توجهی را نیز شامل می‌شود.

در علم اقتصاد به هزینه‌های ناشی از رد بهترین گزینه جایگزین هنگام اخذ یک تصمیم، «هزینه فرصت» اطلاق می‌شود. هزینه فرصت تفکیک وزارت راه و شهرسازی در صورتی مشخص می‌شود که معادل ریالی زمانی‌که برای تغییر ساختار و جابه جایی‌های فیزیکی صرف می‌شود و تبعاتی که به لحاظ اختلال در فرآیند امور جاری و معطل ماندن پروژه‌های اجرایی و… دارد، با تخمین خوبی برآورد و با حالت «هزینه صفر» یعنی حفظ وزارتخانه فعلی با اعمال برخی اصلاحات ساختاری، مقایسه شود.

در تبصره‌دیگر این ماده‌واحده دولت موظف شده شرح وظایف وزارتخانه‌های جدید را حداکثر ظرف ۶ ماه پس از تصویب این طرح، به مجلس ارائه کند. با فرض اینکه طی کمتر از دو ماه باقی‌مانده تا پایان امسال، طرح مذکور در صحن تعیین‌تکلیف و احتمالا تصویب شود، نیم‌سال اول ۱۴۰۴ صرف تدوین شرح وظایف وزارتخانه‌های جدید و در خوشبینانه‌ترین حالت، ۶ ماه دوم نیز به جابه جایی‌های فیزیکی و استخراج خطا‌ها و باگ‌هایی که باید از ساختار‌های جدید زدوده شود، اختصاص‌داده می‌شود.

در این مدت طولانی حضور فعالانه سیاستگذار بخش حمل‌ونقل و مسکن در این حوزه‌های مهم ماموریتی با اختلال مواجه خواهدشد؛ تورم، هزینه اجرای پروژه‌های عمرانی را افزایش می‌دهد و پروژه‌های جاری مشمول افزایش هزینه از بابت طولانی‌شدن روند اجرا خواهدشد؛ برنامه ریزی اجرایی برای توسعه دریامحور با وقفه ناشی از تغییر و تحولات ساختاری همراه خواهدشد و این سیاست اولویت دار که کانون عملیاتی‌شدن آن، سواحل مکران است، معلوم نیست در سایه تغییر و تحولات چگونه پیش خواهد رفت، بنابراین باید یک برآورد اقتصادی از هزینه ناشی از این همه وقفه و معطلی تا شروع ۱۴۰۵ صورت بگیرد.
۱۵ ضعف ناشی از ساختار

گزارش توجیهی رسمی طرح تفکیک وزارت راه و شهرسازی که از سوی طراحان آن، ضمیمه شده‌است، پس از بیان یک مقدمه کلی به ذکر ۱۵‌ضعف ساختار فعلی بخش حمل‌ونقل کشور که آنها را ناشی از ادغام وزارت راه و شهرسازی دانسته، پرداخته است.

فقدان استراتژی، اهداف و سیاستگذاری مشخص در بخش حمل‌ونقل کشور به دلیل حجم زیاد ماموریت‌ها و وظایف در وزارت راه و شهرسازی، ضعف در یکپارچگی و هماهنگی بخش‌های مختلف حمل‌ونقل و جزیره‌ای عمل‌کردن هریک از بخش‌های ریلی، جاده‌ای، دریایی و هوایی به رغم اهمیت بالا و راهبردی توسعه لجستیکی و حمل‌ونقل چندوجهی (ترکیبی)، پایین‌بودن بهره وری در بخش حمل‌ونقل نسبت به سرمایه‌گذاری‌های انجام‌شده، غالب‌بودن تفکر ایجاد ظرفیت در زیربنا‌های حمل‌ونقل و به حاشیه رفتن امر نگهداری و بهسازی سرمایه‌گذاری موجود، عدم‌مدیریت جامع منابع مالی و وجود نارسایی در توزیع آن بین زیربخش‌ها، بالا‌بودن هزینه حمل‌ونقل در کشور به دلیل عدم‌یکپارچگی و انسجام در تصمیم‌گیری و سیاستگذاری و نیز عدم‌توجه کافی به موضوعات راهبردی در کشور مانند ترانزیت و بالا‌بودن ریسک ترانزیت در مقایسه با مقادیر جهانی و جا ماندن از رقبای منطقه‌ای در این حوزه از مهم‌ترین ضعف‌های مورد اشاره در این گزارش است.

در ادامه همچنین به‌وجود ضعف جدی در ارتباط و اتصال دو بخش حمل‌ونقل درون شهری و برون شهری به رغم اهمیت بالای یکپارچه دیدن این دو، اهتمام در حفظ هویت اسلامی-ایرانی بافت‌های تاریخی موجود شهری و نظارت بر ملاحظات فرهنگی توسعه شهر ها، ارتقای جایگاه مقررات ملی ساختمان و افزایش ایمنی، تقویت نظام مهندسی ساختمان و حمایت از صدور خدمات فنی‌مهندسی، اتخاذ رویکرد کل نگر در روند برنامه ریزی، توسعه و مدیریت شهر‌ها و خدمات رسانی به شهروندان، فراهم‌شدن برقراری تناسب کمی و کیفی جمعیت و فعالیت و استقرار متعادل آن در پهنه سرزمین، توجه ویژه به مناطق محروم و کم‌برخوردار و در نهایت بسترسازی توسعه هماهنگ قلمرو مرکزی، میانی و پیرامونی و تعامل مرزی به‌عنوان نقاط ضعف ناشی از ساختار فعلی وزارت راه و شهرسازی اشاره و بر این اساس از ماده‌واحده طرح تفکیک وزارت راه و شهرسازی دفاع شده‌است، اما در همین موارد نیز به کلی گویی بسنده شده و اشاره مستقیمی به اینکه چگونه ضعف ساختاری عامل بروز مسائل مبتلابه حمل‌ونقل و مسکن‌شده، صورت نگرفته‌است.
وزارتخانه بهتر از «مسکن»

یک فوریت طرح تفکیک وزارت راه و شهرسازی با وجود فقدان ادله توجیهی درباره تقاضای فوریت، به تصویب مجلس رسیده و دیر نیست که بررسی این طرح در دستور کار صحن علنی قرار بگیرد. خوب یا بد، درست یا نادرست، به وقت یا بی وقت‌بودن طرح تفکیک وزارت راه و شهرسازی، احتمال وقوع این اتفاق با توجه به سیری که مجلس تاکنون پشت‌سر گذاشته‌است، بعید نیست، اما ذیل دلایل توجیهی مجلس درباره ضرورت تفکیک ماموریت‌های مسکن و حمل‌ونقل و تشکیل دو وزارتخانه مستقل برای آنها، پیشنهاد مکملی به شکل تلویحی مطرح‌شده که البته در متن اصلی ماده‌واحده طرح مذکور از آن غفلت شده و مبنا قرار نگرفته‌است.

این پیشنهاد، تشکیل وزارت «ساختمان، شهرسازی و آمایش سرزمین» است. طراحان این طرح در جریان پرداختن به ضعف جدی در ارتباط و اتصال دو بخش حمل‌ونقل درون و برون شهری، تاکید کرده‌اند که با تشکیل وزارت ساختمان، شهرسازی و آمایش سرزمین می‌توان ارتباطی یکپارچه بین حمل‌ونقل درون و برون شهری را برقرار کرد.

درج عنوان «آمایش سرزمین» در نام وزارتخانه‌ای که قرار است متولی مسکن و ساختمان باشد؛ در واقع به غفلت تاریخی از اهمیت این موضوع در تصمیمات راهبردی و کلان در حوزه‌های مختلف اشاره دارد. از قضا یکی از مصوباتی که سند ملی آمایش سرزمین را آشکارا نقض کرده، قانون جهش تولید مسکن است.

در یک نگاه کلی به ارقام کمی قانون جهش تولید مسکن و اشاره‌ای که به اقدامات عاجل وزارت راه و شهرسازی در الحاق اراضی به محدوده شهر‌ها برای تامین زمین مورد‌نیاز برای ساخت سالانه یک‌میلیون واحد مسکونی در کشور نشان می‌دهد، هیچ‌یک از راهبرد‌های سند ملی آمایش سرزمین در برنامه مسکن تهیه شده مورد‌توجه نبوده و بدون نگاه راهبردی به موضوع برنامه ریزی مسکن و آثار بین بخشی گسترش محدوده شهر‌ها در حوزه مهاجرت از پیرامون به مرکز، در حال عدول از راهبرد‌های سند ملی آمایش سرزمین و البته برنامه‌های جامع شهری و فراشهری است.

روایت ساده ماجرا این است که سند آمایش سرزمین مصوب اسفند ۱۳۹۹ با وجود ماهیت راهبردی و بالادستی، در حوزه برنامه ریزی مسکن و شهرسازی و همین طور حمل‌ونقل، چنین جایگاهی پیدا نکرده و گاه حتی به کلی نادیده گرفته شده‌است. حالا یک دیدگاه کارشناسی در مجلس مطرح‌شده که طی آن عنوان آمایش سرزمین در وزارتخانه متولی مسکن قید شود تا این بی تفاوتی هزینه زا برای کشور نسبت به آمایش سرزمین قبل از تصمیمات اجرایی کلان، چاره شود. با این‌حال در نهایت طرح تفکیک راه و شهرسازی حتی این پیشنهاد را نیز مسکوت گذاشته و در متن ماده‌واحده، همان اسامی ۱۳ سال‌قبل را برای وزارتخانه‌های جدید پس از تجزیه «راه و شهرسازی» پیشنهاد داده‌است.